¿Desempolvará el Gobierno el catálogo de medidas anticrisis de la Guerra de Ucrania?

Para gran alarma de los consumidores, en agosto de 2021, seis meses antes de la invasión rusa de Ucrania, el precio del mercado mayorista de la electricidad (pool) escaló por encima de los 100 euros/MWh, una cima hasta entonces desconocida. Poco imaginaban los sufridos usuarios que este precio se superaría con creces (hasta los 500 euros/MWh, en momentos puntuales) y que 2022 cerraría con una media anual superior a 200 euros/MWh. Era el inicio de una crisis energética que se prolongaría hasta 2023, y que el Gobierno español, primero, y la Unión Europea, después, intentaron combatir con una batería de medidas temporales, que se iban renovando a golpe de decreto-ley, para paliar sus efectos en la factura de la luz, del gas y de los carburantes.

Aunque la subida de precios de 2021 se explicó por algunas razones de mercado, con el tiempo resultó evidente que el conflicto de Ucrania ya se estaba gestando. Rusia había comenzado a restringir su producción de gas para elevar los precios y compensar los de la pandemia, pero fueron las sospechas de Alemania y Estados Unidos sobre las intenciones rusas sobre Ucrania las que llevaron a no inaugurar el nuevo gasoducto Nord Stream II en las costas alemanas del Báltico y, más tarde, a cerrar el que funcionaba, el Nord Stream I.

Ya en septiembre, el Gobierno de Pedro Sánchez aprobó las primeras medidas anticrisis, que se fueron prorrogando, según los casos, hasta 2023. En resumen: bajadas de impuestos, intervención del mercado eléctrico y subvenciones a la gasolina y el gas, de las cuales, ya no quedan vestigios y que ahora el Gobierno podría recuperar. Pues, como vino a decir recientemente el ministro de Economía, Carlos Cuerpo: “Lo tenemos ensayado”.

En el ámbito fiscal, el Gobierno recortó el IVA de la electricidad y el gas del 21% al 10% (más tarde al 5%); suspendió el impuesto del 7% a la generación eléctrica, que las empresas trasladan al consumidor; y bajó el impuesto de la electricidad que recaudan las comunidades autónomas del 5,1% al 0,5%. Entre las medidas tributarias, la más polémica fue la creación, en 2023 y al amparo del Reglamento de Emergencia de la Unión Europea, del impuesto energético que gravaba los ingresos de las energéticas y la banca y con el que Hacienda pretendía compensar la recaudación perdida. Las fuertes presiones empresariales, especialmente, de las petroleras, hicieron decaer un tributo que fue tumbado finalmente en el Congreso, tras dos años de aplicación y cuando la intención pasaba por prorrogarlo.

Salvo en el caso de la gasolina, con la que se decretó un descuento directo de 20 céntimos el litro con cargo a los Presupuestos Generales del Estado (petroleras como Repsol o Cepsa aplicaron durante un tiempo su propia rebaja a petición del Gobierno), el objetivo era intervenir el pool eléctrico para evitar que los altos precios del gas contaminaran los de la electricidad y minorar los beneficios llovidos del cielo de las eléctricas.

De esta manera, se improvisó un límite del precio marcado por el gas en el pool (20 euros/MWh) a las llamadas tecnologías inframarginales que no emiten CO2 (nuclear, hidráulica y algunas renovables) en un mercado en que cobran el precio elevado fijado por lo ciclos combinados de gas, cuando estos casan. Más tarde, se impuso otro tope, en este caso de 67 euros/MWh, para los contratos bilaterales entre generadoras y comercializadoras de los grandes grupos eléctricos (Iberdrola, Endesa y Naturgy) y, finalmente, llegó, ya en 2022, la llamada excepción ibérica para proteger a los pequeños consumidores con la tarifa regulada (PVPC).

Ese último mecanismo, que la Comisión Europea investigó como ayuda de Estado y que autorizó solo de modo temporal, consistía en fijar un precio límite al gas para producir electricidad, pero cuyo precio real era compensado posteriormente a las gasísticas por los consumidores del mercado libre, incluidas las comercializadoras. Con la excepción ibérica, que caducó a finales de 2023, se intentaba paliar un problema particular de España, heredado del último Gobierno del Partido Popular: la tarifa regulada de los consumidores domésticos (PVPC) estaba indexada “en vena” a un mercado mayorista enloquecido. Se daba pues la paradoja de que la tarifa paraguas de los hogares, que debía ser la más baja del mercado, resultaba la más cara con diferencia.

Además, el Ejecutivo actuó sobre la tarifa regulada del gas (TUR) imponiendo una subida límite trimestral del 5%, que aplicaban las comercializadoras pero a las que el Gobierno compensó con una partida presupuestaria de 3.000 millones de euros en 2022, si bien, solo se utilizaría menos de un tercio.

De todas las actuaciones, la que más ha durado han sido los descuentos del bono social de la luz (del 25% al 60% en el caso de los vulnerables, y del 45% al 70%, para vulnerables severos), y que han recuperado sus niveles este mismo año.

Aquel ‘mercado roto’

Cuando los precios del gas recuperaron sus niveles razonables (e incluso se hundieron), una vez que los países europeos diversificaron sus suministros, el Gobierno abordó la reforma del PVPC, una tarifa que, desde enero, está desligada en un 55% de los precios del pool, porcentaje este que ahora se fija con las cotizaciones de los mercados a plazo (forward), lo que evita la volatilidad. Una cierta ventaja ante la nueva escalada de precios provocada por la guerra relámpago de Estados Unidos e Israel en Oriente Próximo, cuya duración es imprevisible. También la TUR del gas está a salvo, al menos, hasta abril, cuando llega su revisión trimestral.

Ante lo que consideró “un mercado roto”, el Gobierno español auspició, de la mano de la entonces vicepresidenta de Transición Ecológica, Teresa Ribera, un debate sobre la necesidad de reformar el mercado europeo de la electricidad. Tras arduas negociaciones, en las que los países de la Península Ibérica y Francia defendieron la eliminación del sistema marginalista (sacando al gas del pool), Bruselas optó por las posiciones más tibias de Alemania y los países centroeuropeos, cediendo a las presiones del lobby eléctrico.

La “no reforma”, como se calificó al resultado, se materializó en 2024 en un Reglamento cuyo objetivo era evitar que cada país actuara por su cuenta, y que incluye la posibilidad de subvencionar a pymes y hogares en caso de crisis de precios. Una medida que, si bien podría servir para lo que se ha desencadenado ahora, establece unas condiciones que la hacen inviable: para declarar una crisis de este tipo -según dicho Reglamento-, se deben registrar precios medios en los mercados mayoristas equivalentes a dos veces y media el precio de los cinco años anteriores y, al menos, a 180 euros/MWh y que se espere que continúe así al menos seis meses. O aumentos de los precios minoristas del 70% que se prevea continúen tres meses. Además, la crisis deberá declararla el Consejo Europeo, a propuesta de la Comisión.

Un mecanismo tan conservador que ningún país habla de él (Italia ha propuesto por su cuenta eliminar el coste del CO2 en la energía). Fuentes jurídicas consultadas consideran que los Estados pueden defender el interés general y el de sus consumidores interviniendo el mercado de nuevo para limitar las rentas a las energéticas o conceder ayudas a los afectados. Pese a las medidas unilaterales que los países adoptaron entonces, Bruselas jamás llevó a ninguno a los tribunales. Se da por descontada la potestad de los Gobiernos para bajar los impuestos. Es probable que, en esta ocasión, el Ejecutivo opte por esta vía y la de la subvención directa ante la complicación de intervenir los mercados. Además, la situación del PVPC ya no es urgente.